1. พื้นที่อนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพนอกเขตพื้นที่คุ้มครอง (OECMs) คืออะไร?
1.1 ความเป็นมา
พื้นที่อนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพนอกเขตพื้นที่คุ้มครอง หรือ Other Effective Conservation Measures (OECM) ถูกกล่าวถึงอย่างเป็นทางการในการประชุม CBD เมื่อปี 2018 เนื่องจากตระหนักว่า นอกจากการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพในรูปแบบของพื้นที่คุ้มครอง (Protected Area) แล้ว ยังปรากฏรูปแบบการอนุรักษ์เชิงพื้นที่ (Area Based Conservation) อื่น ๆ ที่ไม่ใช่พื้นที่คุ้มครองตามคำนิยามของไอยูซีเอ็นด้วย เรียกว่า “พื้นที่อนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพนอกเขตพื้นที่คุ้มครอง” หรือ Other Effective Conservation Measures : OECMs) โดยที่ประชุม CBD ได้ให้นิยามคำว่า OECMs หมายถึง พื้นที่อื่น ๆ ที่ไม่ใช่พื้นที่คุ้มครอง ซึ่งมีการบริหารและจัดการเพื่อให้บรรลุเป้าหมายด้านการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพในธรรมชาติ หน้าที่และบริการของระบบนิเวศ วัฒนธรรม จิตวิญญาณ สังคมเศรษฐกิจและคุณค่าอื่น ๆ ของท้องถิ่นโดยรวมอย่างยั่งยืนในระยะยาว
ตั้งแต่ปี 2018 เป็นต้นมา หน่วยงาน องค์กร และสถาบันวิชาการได้ศึกษา พัฒนา และขยายแนวคิด OECMs ในภูมิภาคต่าง ๆ อย่างกว้างขวาง ปรากฏในเอกสารงานวิชาการต่าง ๆ อย่างต่อเนื่อง ต่อมา OECMs ได้ถูกกล่าวถึงอีกครั้งในคราวการประชุม COP15 ในฐานะเป็น 1 ใน 2 เครื่องมือ (Approach) สำหรับการบรรลุเป้าหมายการเพิ่มพื้นที่อนุรักษ์ของโลกทั้งพื้นที่บนบก พื้นที่ทางทะเลและแหล่งน้ำบนบก ให้ได้อีก 30 เปอร์เซ็นต์ ภายในปี 2030 หรือที่เรียกสั้น ๆ ว่า “เป้าหมาย 30×30”
ข้อมูลจากเว็บไซต์ World Database on Protected Areas (WDPA) ระบุว่า ปัจจุบันทั่วโลกมีพื้นที่ OECMs ที่ระบุไว้ในเว็บไซต์ทั้งสิ้นประมาณ 855 แห่ง โดยส่วนใหญ่อยู่ในทวีปอเมริกาเหนือ ทวีปแอฟริกาและอเมริกาใต้ สำหรับประเทศไทยยังไม่มีพื้นที่ที่ถูกกำหนดเป็นพื้นที่อนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพนอกเขตพื้นที่คุ้มครอง และถูกรายงานใน World Database on Protected Areas (WDPA)
1.2 หลักเกณฑ์ของพื้นที่ OECMs
1.2.1 พื้นที่ไม่อยู่ในพื้นที่คุ้มครอง (Area is not currently recognized as a protected area)
พื้นที่ที่จะเป็น OECMs จะต้องเป็นพื้นที่อื่น ๆ ซึ่งต้องไม่อยู่ในเขตพื้นที่คุ้มครอง (Protected Area) ตามหลักเกณฑ์การจำแนกพื้นที่คุ้มครองของไอยูซีเอ็น ปัจจุบันพื้นที่คุ้มครองของประเทศไทย ซึ่งถูกรายงานในฐานข้อมูล World Database on Protected Areas (WDPA) ประกอบด้วย
1.2.2 เป็นพื้นที่ที่มีโครงสร้างและระบบในการบริหารและจัดการ (Area is governed and managed)
พื้นที่ OECMs จะต้องมีขอบเขตพื้นที่เชิงภูมิศาสตร์ที่ชัดเจน (Geographically defined area) สำหรับมาตรการเพื่อการอนุรักษ์ชนิดพันธุ์และ/หรือสิ่งแวดล้อม ซึ่งไม่ได้มีขอบเขตพื้นที่ที่ชัดเจน ตัวอย่างเช่น คำสั่งห้ามล่าสัตว์บางชนิด ในระดับชาติหรือระดับภูมิภาค กฎระเบียบการดูวาฬหรือข้อกำหนดการจับปลาชั่วคราว รวมถึงมาตรการซึ่งไม่ใช่การอนุรักษ์เชิงพื้นที่ในแหล่งกำเนิดจะไม่เข้าข่ายการเป็นพื้นที่ OECMs
มีการจัดการ : นอกจากนั้นการเป็นพื้นที่ OECMs จะต้องมีโครงสร้างหรือกลไก และระบบในการบริหารจัดการพื้นที่อย่างชัดเจนด้วย ซึ่งสามารถจำแนกเป็น 4 ประเภท คือ
ประเภทที่ 1 จัดการโดยหน่วยงานของรัฐระดับต่างๆ ทั้งในระดับส่วนกลางส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น
ประเภทที่ 2 การจัดการโดยบุคคล องค์กร หรือบริษัท
ประเภทที่ 3 การจัดการโดยชนพื้นเมือง กลุ่มชาติพันธุ์และ/หรือชุมชนท้องถิ่น
ประเภทที่ 4 การจัดการร่วม เช่น หน่วยงานรัฐร่วมกับชุมชนท้องถิ่น ชุมชน ท้องถิ่นกับองค์กรพัฒนาเอกชน/ภาคประชาสังคม หน่วยงานรัฐกับภาคธุรกิจเอกชน เป็นต้น
การจัดการพื้นที่ OECMs ควรตระหนักถึงความเท่าเทียมและหลักสิทธิมนุษยชนตามกฎหมายระหว่างประเทศ รวมถึงส่งเสริมความเสมอภาคระหว่างเพศ กรณีที่เป็นชนพื้นเมือง/กลุ่มชาติพันธุ์ควรอยู่บนหลักการ FPIC (Free, Prior, Informed and Consent)
มีการบริหาร : พื้นที่ OECMs จะต้องมีการบริหารจัดการด้วยวิธีอย่างใดอย่างหนึ่ง เพื่อให้บรรลุเป้าหมายด้านการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพอย่างยั่งยืนในระยะยาว อย่างไรก็ตามสิ่งที่แตกต่างจากพื้นที่คุ้มครองคือ พื้นที่ OECMs ไม่จำเป็นต้องมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อการอนุรักษ์ แต่การบริหารจัดการนั้นสามารถเอื้ออำนวยหรือส่งเสริมให้เกิดการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพหรือระบบนิเวศในระยะยาว การบริหารที่กล่าวถึงนี้ อาจรวมถึงการตัดสินใจที่จะไม่จัดการใด ๆ ด้วยก็ได้ ตัวอย่างเช่น การอนุรักษ์ซากเรือที่เป็นแหล่งประวัติศาสตร์ เป็นต้น
สำหรับพื้นที่ที่ไม่มีหน่วยงานกำกับดูแลหรือการจัดการใด ๆ แม้จะเป็นแหล่งอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพที่สำคัญ ก็จะไม่สามารถจัดได้ว่าเป็น OECMs
1.2.3 มีเป้าหมายเพื่อการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพอย่างยั่งยืน (Achieves sustained and effective contribution to in-situ conservation of biodiversity)
การบริหารจัดการพื้นที่ที่จะเข้าข่ายเป็น OECMs จะต้องมีเป้าหมายเพื่อการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพในถิ่นกำเนิด (In situ-conservation) อย่างยั่งยืน อาจจะเป็นเป้าหมายหลักของการจัดการ หรือเป็นเป้าหมายรองของการจัดการที่เอื้อต่อการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพ พื้นที่ OECMs จะต้องมีการบริหารและจัดการอย่างยั่งยืนในระยะยาว โดยควรมีลักษณะสำคัญ 2 ประการ คือ
(i) การกำกับดูแลพื้นที่โดยรวม วัตถุประสงค์ และการจัดการ และ
(ii) การอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพในพื้นที่ในระยะยาวเพื่อให้ดำรงอยู่ในสภาพธรรมชาติหรือใกล้เคียงธรรมชาติ
1.2.4 ส่งเสริมหน้าที่และบริการของระบบนิเวศ รวมถึงด้านวัฒนธรรม จิตวิญญาณ เศรษฐกิจ สังคม และคุณค่าอื่น ๆ ของท้องถิ่น (Associated ecosystem functions and services and cultural, spiritual, socio-economic and other locally relevant values)
การบริหารจัดการพื้นที่ควรจะเอื้อประโยชน์ในด้านการอนุรักษ์และฟื้นฟูระบบนิเวศ เพื่อให้ทำหน้าที่ในด้านต่าง ๆ รวมทั้งคงไว้ซึ่งบริการของนิเวศในด้านต่าง ๆ ทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม จิตวิญญาณรวมถึงคุณค่าด้านอื่น ๆ ที่ชุมชนท้องถิ่นจะได้รับ เช่น การเป็นแหล่งต้นน้ำลำธาร การลดผลกระทบจากอุทกภัย การเป็นแหล่งอาหารของชุมชน การเป็นพื้นที่ศูนย์รวมทางความเชื่อหรือจิตวิญญาณ เป็นต้น
ตารางสรุปหลักเกณฑ์หลักและหลักเกณฑ์ย่อยของการจำแนกพื้นที่ OECMs หลักเกณฑ์หลัก
1.3 ประเภทของ OECMs
พื้นที่อนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพของเขตพื้นที่คุ้มครอง หรือ OECMs จำแนกเป็น 3 ประเภท ได้แก่
1. พื้นที่อนุรักษ์หลัก (Primary conservation) พื้นที่ซึ่งมีความสำคัญและอาจถูกประกาศให้เป็นพื้นที่คุ้มครองในอนาคต ตัวอย่างเช่น พื้นที่เตรียมประกาศอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า เขตห้ามล่าสัตว์ป่า วนอุทยาน พื้นที่เตรียมประกาศเป็นพื้นที่คุ้มครองทางทะเลและชายฝั่ง เป็นต้น
2. พื้นที่อนุรักษ์รอง (Secondary conservation) พื้นที่ซึ่งกำหนดให้การอนุรักษ์ระบบนิเวศและความหลากหลายทางชีวภาพเป็นวัตถุประสงค์รอง ตัวอย่างเช่น ป่าชุมชน Green belt/Buffer Zone ที่สาธารณะประโยชน์พลเมืองใช้ร่วมกัน (บางประเภท) ป่าใช้สอยของหมู่บ้าน พื้นที่เขตวัฒนธรรมพิเศษ/เขตพื้นที่จิตวิญาณ สวนสาธารณะ/ป่าในเมือง เขตปิดอ่าว เป็นต้น
3. พื้นที่อนุรักษ์เสริม (Ancillary conservation) พื้นที่ซึ่งมิได้มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพ แต่มีการดำเนินกิจกรรมด้านการอนุรักษ์หรือการบริหารจัดการ/เกณฑ์ก่อให้เกิดผลด้านการอนุรักษ์ ตัวอย่างเช่น พื้นที่ buffer zone ของโรงงานอุตสาหกรรม พื้นที่เขตปลอดภัยของแท่นขุดเจาะน้ำมันหรือแท่นก๊าซ พื้นที่เขตปลอดภัยทางทหาร เป็นต้น
อย่างไรก็ตามการจำแนกประเภทพื้นที่ว่าเป็น OECM หรือไม่ ประเภทใด จะทำการศึกษา วิเคราะห์ และจัดให้มีกระบวนการปรึกษาหารือในรายละเอียดเป็นรายกรณี
2. แนวทางการดำเนินงานสำหรับประเทศไทย
พื้นที่ OECMs คือพื้นที่ที่ไม่ได้มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อการอนุรักษ์ แต่การบริหารจัดการพื้นที่นั้นเพื่อเอื้ออำนวยต่อการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพในระยะยาวไปพร้อมกันด้วย โดยพื้นที่ดังกล่าวจะต้องเป็นพื้นที่ซึ่งอยู่นอกพื้นที่คุ้มครอง (Protected Areas)
สำหรับประเทศไทยมีการอนุรักษ์เชิงพื้นที่ หรือ Area Based Conservation เพื่อ วัตถุประสงค์ต่าง ๆ ซึ่งมิได้ถูกกำหนดเป็นพื้นที่คุ้มครองตาม IUCN category ในหลายรูปแบบ เช่น ป่าสงวนแห่งชาติ เขตป่าคุ้มครอง เขตป่าไม้ถาวร เขตลุ่มน้ำชั้น 1 เขตป่าชายเลนอนุรักษ์ เขตป่า ชุมชน เป็นต้น
ตารางแสดงประเภทการอนุรักษ์เชิงพื้นที่ที่ไม่ใช่พื้นที่คุ้มครองรูปแบบต่าง ๆ ลำดับ
อย่างไรก็ตามมีพื้นที่บางประเภท เช่น พื้นที่เตรียมประกาศอุทยานแห่งชาติ พื้นที่เตรียมประกาศเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า พื้นที่เตรียมประกาศวนอุทยานแห่งชาติ พื้นที่เตรียมประกาศเขตห้ามล่าสัตว์ป่า พื้นที่เตรียมประกาศเขตคุ้มครองทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง ซึ่ง ณ ขณะนั้นยังไม่ได้ตราเป็นกฎหมายเพื่อกำหนดเป็นพื้นที่คุ้มครองอย่างสมบูรณ์ แต่มีการบริหารจัดการ การดูแล รักษา เพื่อให้คงไว้ซึ่งความหลากหลายทางชีวภาพ พื้นที่ดังกล่าวก็จะถือได้ว่าเป็นพื้นที่อนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพนอกพื้นที่คุ้มครอง หรือ OECMs ได้เช่นเดียวกัน ซึ่งหากต่อมาเมื่อพื้นที่ดังกล่าวมีสถานะเป็นพื้นที่คุ้มครองตามกฎหมายอย่างสมบูรณ์แล้ว พื้นที่ดังกล่าวก็จะสิ้นสภาพการเป็นพื้นที่ OECMs ไปโดยปริยาย
