EHIA มีปัญหาอะไร? สำรวจ 9 ข้อบกพร่องที่ปรากฏซ้ำซากในโครงการขนาดใหญ่

ตลอดระยะเวลากว่าสามทศวรรษที่ประเทศไทยนำระบบการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) และการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA) มาใช้เป็นกลไกคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และคุณภาพชีวิตของประชาชน แต่ตลอดช่วงเวลาเดียวกัน รายงานจำนวนมากกลับถูกตั้งคำถามถึงความน่าเชื่อถือ ประสิทธิภาพ และความสามารถในการป้องกันผลกระทบที่เกิดขึ้นจริง จนเกิดข้อสงสัยว่าระบบที่ถูกออกแบบมาเพื่อป้องกันปัญหา อาจกำลังกลายเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาเสียเอง

รายงานหลากหลายฉบับที่ปรากฏออกมากลับเต็มไปด้วยคำวิพากษ์วิจารณ์ของข้อผิดพลาดเชิงโครงสร้างที่เกิดซ้ำแล้วซ้ำเล่า ตั้งแต่โรงไฟฟ้า เขื่อน ท่าเรือ เหมืองแร่ นิคมอุตสาหกรรม ไปจนถึงโครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่นานาทั้งในป่าและนอกป่า

แม้รายละเอียดของแต่ละโครงการจะแตกต่างกัน แต่เมื่อพิจารณาข้อท้วงติงจากนักวิชาการ องค์กรภาคประชาชน และหน่วยงานกำกับดูแล จะพบว่ามีปัญหาหลักอยู่ไม่กี่ประเด็นที่วนกลับมาเป็นข้อถกเถียงอยู่เสมอ โดยเริ่มจาก

1. ข้อมูลฐานไม่ครบถ้วนหรือไม่ตรงกับความเป็นจริง

หนึ่งในข้อวิจารณ์ที่พบบ่อยที่สุดคือ รายงาน EHIA จำนวนมากมีข้อมูลสิ่งแวดล้อมพื้นฐานที่ไม่เพียงพอ บ้างเป็นข้อมูลเก่าที่ไม่ได้ปรับปรุงให้เข้ากับสถานการณ์ปัจจุบัน บ้างเกิดจากการเก็บข้อมูลในช่วงเวลาสั้นเกินไป

ตัวอย่างการสำรวจคุณภาพน้ำ คุณภาพอากาศ ระบบนิเวศชายฝั่ง หรือความหลากหลายทางชีวภาพ อาจเก็บข้อมูลเพียงบางฤดูกาล ทั้งที่สภาพแวดล้อมจริงเปลี่ยนแปลงตลอดทั้งปี ส่งผลให้การประเมินผลกระทบคลาดเคลื่อนจากความเป็นจริง

ปัญหานี้ส่งผลโดยตรงต่อความน่าเชื่อถือของรายงาน เพราะหากจุดตั้งต้นผิด การคาดการณ์ผลกระทบในอนาคตย่อมผิดตามไปด้วย

2. ประเมินผลกระทบเฉพาะพื้นที่โครงการ แต่ไม่มองผลกระทบสะสม

EHIA หลายฉบับถูกวิจารณ์ว่าให้ความสำคัญกับผลกระทบเฉพาะรายโครงการ โดยละเลยผลกระทบสะสม จากกิจกรรมจำนวนมากที่เกิดขึ้นในบริเวณค้างเคียง

ตัวอย่างเช่น หากพื้นที่หนึ่งมีโรงงานหลายแห่ง ท่าเรือหลายแห่ง หรือโรงไฟฟ้าหลายโรง การประเมินเฉพาะผลกระทบเป็นรายโครงการ อาจทำให้มองไม่เห็นภาระทางสิ่งแวดล้อมรวมที่พื้นที่นั้นกำลังเผชิญอยู่

นี่เป็นข้อท้วงติงที่เกิดขึ้นบ่อยในพื้นที่อุตสาหกรรมภาคตะวันออก พื้นที่ชายฝั่งทะเล และเขตพัฒนาเศรษฐกิจขนาดใหญ่ ซึ่งหลายฝ่ายเห็นว่าการพิจารณาแบบแยกโครงการทำให้ความเสี่ยงถูกประเมินต่ำกว่าความเป็นจริง

3. การแบ่งโครงการย่อยเพื่อลดภาระการประเมิน

สืบเนื่องจากประเด็นก่อนหน้า ข้อวิจารณ์อีกอย่างที่เกี่ยวเนื่องกัน คือ การแบ่งโครงการขนาดใหญ่ออกเป็นหลายส่วนย่อย หรือกำหนดขนาดโครงการให้อยู่ต่ำกว่าเกณฑ์ที่ต้องจัดทำ EIA/EHIA

ตัวอย่างที่ถูกกล่าวถึงบ่อยคือกรณีโรงไฟฟ้าชีวมวลขนาด 9.9 เมกะวัตต์ ซึ่งต่ำกว่าเกณฑ์ 10 เมกะวัตต์ที่กฎหมายกำหนดให้ต้องทำ EIA ส่งผลให้กิจกรรมที่มีผลกระทบใกล้เคียงกันอาจไม่ต้องผ่านกระบวนการประเมินแบบเดียวกัน

แม้ไม่ใช่ความผิดพลาดของรายงานโดยตรง แต่ประเด็นนี้ถือเป็นช่องโหว่ขนาดใหญ่ของระบบที่ส่งผลต่อคุณภาพการประเมินโดยรวม

4. การประเมินผลกระทบด้านสุขภาพยังไม่ลึกพอ

แม้ EHIA จะถูกออกแบบมาเพื่อให้ความสำคัญกับสุขภาพประชาชนมากกว่า EIA แต่ในทางปฏิบัติกลับมีข้อวิจารณ์ว่าการประเมินสุขภาพจำนวนมากยังอยู่ในระดับผิวเผิน

รายงานหลายฉบับเน้นเพียงค่ามลพิษที่ไม่เกินมาตรฐานทางกฎหมาย แต่ไม่ได้วิเคราะห์ผลกระทบลงลึกต่อกลุ่มเปราะบาง เช่น เด็ก ผู้สูงอายุ หญิงตั้งครรภ์ ผู้ป่วยโรคเรื้อรัง 

รวมถึงไม่ได้ประเมินผลกระทบระยะยาวที่อาจเกิดจากการสัมผัสมลพิษสะสมเป็นเวลาหลายปี

ประเด็นนี้เป็นหนึ่งในเหตุผลที่ทำให้หลายโครงการถูกคัดค้านจากชุมชน แม้ผลการประเมินในรายงานจะระบุว่าผลกระทบอยู่ในเกณฑ์ยอมรับได้ก็ตาม

5. การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นเพียงพิธีกรรม

อีกหนึ่งข้อครหาที่ปรากฏบ่อยมากคือ การรับฟังความคิดเห็นประชาชนดำเนินการเพียงเพื่อให้ครบตามขั้นตอน

ข้อวิจารณ์ที่พบเป็นประจำ ได้แก่ ไม่แจ้งข้อมูลล่วงหน้า หรือแจ้งแต่เพียงน้อย เอกสารมีความซับซ้อนเกินกว่าชาวบ้านจะเข้าใจ เวทีรับฟังจัดขึ้นหลังจากออกแบบโครงการไปแล้ว (มีธงอยู่ในใจ) หรือความคิดเห็นของประชาชนไม่ถูกนำไปปรับปรุงรายงานจริง

นักวิชาการและภาคประชาสังคม มองว่าปัญหานี้ทำให้การมีส่วนร่วมกลายเป็นเพียง ‘พิธีกรรมทางกฎหมาย’ มากกว่าเป็นกระบวนการตัดสินใจร่วมอย่างแท้จริง

6. ผู้จัดทำรายงานมีผลประโยชน์ทับซ้อนกับโครงสร้าง

ระบบ EHIA (ไทย) มีลักษณะพิเศษคือ ผู้พัฒนาโครงการเป็นผู้ว่าจ้างบริษัทที่ปรึกษาให้จัดทำรายงาน แม้บริษัทที่ปรึกษาจะต้องปฏิบัติตามมาตรฐานวิชาชีพ แต่โครงสร้างดังกล่าวทำให้เกิดคำถามเรื่องความเป็นอิสระอยู่เสมอ

ประเด็นนี้เคยถูกตั้งข้อสังเกตว่า ผู้จัดทำรายงานอาจถูกกดดันให้จัดทำผลการศึกษาที่เอื้อต่อการผ่านความเห็นชอบ เพราะหากรายงานสร้างอุปสรรคต่อโครงการมากเกินไป ก็อาจส่งผลต่อการได้รับงานในอนาคต

7. มาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบไม่ถูกนำไปปฏิบัติจริง

ปัญหาที่ถูกพูดถึงบ่อยคือ รายงาน EHIA บางส่วนมีมาตรการลดผลกระทบที่ดูสมบูรณ์บนกระดาษ แต่เมื่อโครงการได้รับอนุมัติแล้ว การติดตามตรวจสอบกลับไม่เข้มแข็งเท่าที่ควร

จึงเกิดสถานการณ์ที่หลายคนเรียกว่า EHIA เป็นเพียง ‘เสือกระดาษ’ เพราะมาตรการจำนวนมากไม่ถูกติดตามอย่างจริงจังหลังเริ่มดำเนินโครงการ

8. ไม่พิจารณาทางเลือกของโครงการอย่างจริงจัง

ตามหลักสากล การประเมินผลกระทบควรเปรียบเทียบทางเลือกหลายรูปแบบ เช่น ทางเลือกด้านสถานที่ ทางเลือกด้านเทคโนโลยี ทางเลือกด้านขนาดโครงการ หรือทางเลือกไม่ดำเนินโครงการเลย

แต่รายงานจำนวนไม่น้อยกลับถูกวิจารณ์ว่าศึกษาทางเลือกเหล่านี้เพียงผิวเผิน และมีแนวโน้มสนับสนุนทางเลือกที่เจ้าของโครงการเลือกไว้แล้ว

ผลคือ EHIA กลายเป็นเครื่องมือรับรองการตัดสินใจที่เกิดขึ้นไปก่อนหน้า มากกว่าจะเป็นเครื่องมือช่วยตัดสินใจว่าควรดำเนินโครงการหรือไม่

9. ความโปร่งใสและการเข้าถึงข้อมูลยังมีข้อจำกัด

แม้ปัจจุบันประเทศไทยมีฐานข้อมูล EIA กลางของ สผ. แต่ปัญหาการเข้าถึงข้อมูลยังถูกหยิบยกขึ้นเป็นระยะ

กรณีล่าสุดที่เกี่ยวข้องกับโครงการแลนด์บริดจ์ มีการตั้งคำถามจากภาคประชาสังคมเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลรายงาน EHIA และสิทธิของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับผลกระทบของโครงการขนาดใหญ่

เมื่อข้อมูลไม่ถูกเปิดเผยอย่างครบถ้วนหรือเข้าถึงได้ยาก ความเชื่อมั่นของสาธารณชนต่อกระบวนการ EHIA ก็ลดลงตามไปด้วย

จากประเด็นทั้งหมดที่กล่าวมา จะเห็นได้ว่าปัญหาของ EHIA ไทยไม่ได้เกิดจากความผิดพลาดเฉพาะรายงานใดรายงานหนึ่ง หรือเกิดจากผู้จัดทำรายใดรายหนึ่งเท่านั้น หากแต่เป็นข้อบกพร่องเชิงโครงสร้างที่ปรากฏซ้ำแล้วซ้ำเล่ามาเป็นเวลาหลายทศวรรษ

เมื่อข้อมูลฐานไม่ครบถ้วน การคาดการณ์ผลกระทบย่อมคลาดเคลื่อน เมื่อการประเมินผลกระทบสะสมไม่เกิดขึ้น ความเสี่ยงที่แท้จริงย่อมถูกประเมินต่ำกว่าความเป็นจริง เมื่อการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นเพียงพิธีกรรม ความขัดแย้งทางสังคมย่อมไม่ถูกแก้ไขตั้งแต่ต้นทาง และเมื่อมาตรการป้องกันผลกระทบไม่ถูกบังคับใช้อย่างจริงจัง รายงานที่ผ่านความเห็นชอบแล้วก็แทบไม่สามารถรับประกันการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนได้

ปัญหาเหล่านี้เชื่อมโยงกันเป็นห่วงโซ่ ตั้งแต่ขั้นตอนการเก็บข้อมูล การวิเคราะห์ผลกระทบ การรับฟังความคิดเห็น ไปจนถึงการติดตามหลังโครงการได้รับอนุญาต ส่งผลให้คำถามที่สังคมตั้งต่อ EHIA ในปัจจุบัน ไม่ได้อยู่ที่ว่า ‘รายงานฉบับนี้ถูกต้องหรือไม่’ แต่ขยับไปสู่คำถามที่ใหญ่กว่าอย่าง ระบบ EHIA ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ยังสามารถทำหน้าที่เป็นกลไกคุ้มครองผลประโยชน์สาธารณะได้จริงหรือไม่

เดิมที EHIA ถูกออกแบบให้เป็นเครื่องมือช่วยให้สังคมตัดสินใจบนฐานข้อมูลที่รอบด้าน โดยชั่งน้ำหนักระหว่างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจกับต้นทุนทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพอย่างรอบคอบ แต่ในสายตาของประชาชนจำนวนไม่น้อย มันกลับค่อยๆ ถูกมองว่าเป็นเพียง ‘ใบเบิกทาง’ ที่ช่วยให้โครงการสามารถเดินหน้าต่อได้ภายใต้ความชอบธรรมทางกฎหมายมากกว่าเป็นเครื่องมือคัดกรองว่าควรดำเนินโครงการหรือไม่

จึงไม่แปลกนัก หาก EHIA จะถูกเปรียบว่าเป็นเพียง ‘เสือกระดาษ’ ที่สะท้อนวิกฤตความเชื่อมั่นต่อระบบทั้งระบบ 

เพราะเมื่อกลไกที่ถูกสร้างขึ้นมาเพื่อป้องกันผลกระทบ กลับไม่สามารถสร้างความเชื่อมั่นได้ว่าผลกระทบเหล่านั้นจะถูกป้องกันจริง สังคมย่อมตั้งคำถามต่อความชอบธรรมของกระบวนการทั้งหมดอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

อ้างอิง

• นักวิชาการชี้ EHIA โรงไฟฟ้าถ่านหินเทพา ยังมีหลายจุดบกพร่อง
• จวก “EIA-EHIA” แค่เสือกระดาษ ชงยกเครื่องกระบวนการทำทั้งระบบ ใช้โมเดลโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่
• “อีไอเอ-อีเอชไอเอ” มาตรการลงตา – 6 ช่องโหว่ที่ธุรกิจหลบกฎเกณฑ์ เลี่ยงความรับผิดชอบสิ่งแวดล้อม
• เปิดความเห็นทางกฎหมายของ EnLaw กรณี สผ.-สนข. ไม่เปิดเผยรายงาน “EHIA แลนด์บริดจ์”
• สผ.-นักวิชาการชี้ EHIA “นิคมจะนะ” ยังไม่เริ่มนับหนึ่ง
• EIA อมก๋อย “ความไม่ชอบธรรมที่ชอบทำ”