เข้าใจ SEA เครื่องมือตัดสินใจระดับชาติ ทำไม ‘จะนะ-เขาใหญ่-ภูกระดึง’ ถึงต้องใช้มากกว่าแค่ EIA?

หลายคนอาจคุ้นเคยกับ EIA หรือการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่ทำกันเป็นรายโครงการกันอยู่แล้ว แต่ในวันที่โลกเปลี่ยนไปและการพัฒนามีความซับซ้อนมากขึ้น เครื่องมือเดิมๆ อาจไม่เพียงพออีกต่อไป 

SEA จึงกลายเป็นอีกหลักธงหนึ่งที่พูดถึงกันมากขึ้น และถือเป็นเครื่องมือสำคัญอย่างมากต่อการวางแผนโครงการต่างๆ ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต โดยเฉพาะในพื้นที่ที่ถูกเรียกว่า ‘มรดก’ ของชาติ และอาเซียน

SEA คืออะไร 

คำนี้ย่อมาจาก Strategic Environmental Assessment คือ ‘การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์’ ซึ่งเป็นการมองภาพใหญ่ตั้งแต่ขั้นตอนระดับนโยบาย แผน และโปรแกรม (Policy, Plan and Programme – PPP) มีจุดมุ่งหมายเพื่อทำให้ความยั่งยืนในทางสิ่งแวดล้อม

การดำเนินการ SEA จำเป็นต้องทำตั้งแต่เริ่มก่อนการทำนโยบาย แผน และโปรแกรม โดยต้องประเมินผลกระทบทั้งในแง่บวก และแง่ลบที่อาจเกิดขึ้นต่อสิ่งแวดล้อม สังคม เศรษฐกิจ สำหรับทางเลือกต่างๆ

ในรายงานแนวทางการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA) ที่จัดทำโดย สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) เผยแพร่ในปี 2563 ให้คำนิยาม SEA ไว้ว่า 

“กระบวนการที่เป็นระบบเพื่อสนับสนุนการตัดสินใจในการกำหนดนโยบาย แผน หรือแผนงาน โดยให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วม และการบูรณาการด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุล ซึ่งต้องนำผลไปใช้ในการวางแผนเพื่อให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน”

ถ้าเปรียบเทียบกับเครื่องมืออื่นที่เราคุ้นเคย อย่าง EIA คือการประเมินระดับโครงการ (Project-level) เช่น จะสร้างโรงไฟฟ้าหนึ่งแห่งที่นี่จะกระทบอะไรบ้าง ส่วน EHIA คือ EIA ที่บวกเรื่องผลกระทบต่อสุขภาพเข้าไปด้วย มักใช้กับโครงการที่อาจส่งผลรุนแรงต่อชุมชน สำหรับ SEA คือการประเมินระดับ ‘แผนแม่บท’ เพื่อตอบคำถามว่า ทางเลือกไหนดีที่สุดสำหรับความยั่งยืนในระยะยาว?    

SEA จะไม่ได้มองแค่จุดเดียว แต่มองผลกระทบสะสมในภาพรวมทั้งภูมิภาคหรือลุ่มน้ำ เพื่อให้การตัดสินใจไม่ได้มาจากแค่ตัวเลขทางเศรษฐกิจ แต่รวมถึงมิติสังคมและสิ่งแวดล้อมอย่างเท่าเทียม 

หากถามว่ามีหลายเครื่องมือแล้วมันจะซ้ำซ้อนกันไหม ตอบได้อย่างชัดเจนว่าไม่ซ้ำซ้อน เพราะเป็นเครื่องมือการประเมินในระดับที่แตกต่างกัน 

ขอย้ำอีกครั้ง SEA ถูกใช้เป็นเครื่องมือในการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ และสังคมในภาพรวมทั้งเชิงบวกและลบสำหรับการวางแผนและจัดทำแผนการพัฒนาในระดับนโยบาย แผน หรือแผนงาน ส่วน EIA เป็นเครื่องมือที่ถูกใช้ในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมในระดับโครงการ  

โดย SEA จะช่วยเสริมและแก้ไขข้อจำกัดของ EIA ที่ไม่สามารถใช้ในการวางแผนการพัฒนาในระดับภาพรวมได้ และทำให้โครงการต่างๆ ภายใต้แผนการพัฒนา เกิดการบูรณาการด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุล สู่เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน 

จุดเริ่มต้น SEA

SEA มีวิวัฒนาการมาจากความล้มเหลวของการทำเพียง EIA รายโครงการในอดีต จุดเริ่มต้นที่สำคัญมาจากการประกาศใช้กฎหมาย NEPA ในสหรัฐฯ ในปี พ.ศ. 2513 หลังจากนั้น มีประเทศต่างๆ เช่น ประเทศแคนาดา ออสเตรเลีย และฝรั่งเศส ได้เห็นความสำคัญ จึงเริ่มนำแนวความคิดของ SEA มาประยุกต์ใช้ 

แต่จุดเปลี่ยนสำคัญที่แสดงให้เห็นถึงการยอมรับ SEA เกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2534 ในการประชุมที่เมืองเอสปู ประเทศฟินแลนด์ ได้มีการบรรลุข้อตกลงในอนุสัญญาว่าด้วยการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมข้ามเขตแดน (Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context) หรือ อนุสัญญาเอสปู (Espoo Convention) ซึ่งถือเป็รวางรากฐานในการนำ SEA มาใช้ในการจัดการสิ่งแวดล้อม

ส่วนในประเทศไทยมีการนำ SEA มาใช้ตั้งแต่ พ.ศ. 2546 โดยสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้เสนอแนะให้เริ่มพิจารณานำกระบวนการ SEA มาใช้เป็นเครื่องมือเพื่อส่งเสริมการจัดการสิ่งแวดล้อม

และได้ตั้งคณะอนุกรรมการการประเมิน สิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ขึ้น มีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลการพัฒนาระบบ SEA ของประเทศและ ดำเนินงานโครงการศึกษานำร่องต่างๆ

ซึ่งนับตั้งแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 10 ได้กำหนดให้การทำ SEA ระบุอยู่ในแผนพัฒนาฯ มาโดยตลอด 

สถานการณ์สิ่งแวดล้อมไทยกับการใช้ SEA

หนึ่งในประเด็นสิ่งแวดล้อมที่ทำให้หลายคนคุ้นกับคำว่า SEA มากขึ้น คงไม่พ้นกรณีที่รัฐบาลเร่งผลักดันโครงการเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจ อ.จะนะ จ.สงขลา ซึ่งเป็นโครงการขนาดใหญ่ที่มีการลงทุนต่างๆ ที่จะส่งผลกระทบในวงกว้างต่อประเทศไทยทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ซึ่งมีการต่อสู้คัดค้านกันมาหลายปี 

ในระหว่างการคัดค้านเครือข่ายจะนะรักษ์ถิ่น ได้ประกาศข้องเรียกร้อง 2 ประการ คือ 1. รัฐบาลต้องยุติการดำเนินโครงการจะนะเมืองต้นแบบนิคมอุตสาหกรรมก้าวหน้าแห่งอนาคตทั้งหมด ทั้งการแก้ไขผังเมือง และการศึกษาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม หรือ EIA ในทันที เพื่อเป็นการหยุดการสืบทอดความไม่ชอบธรรมที่ส่งต่อมาจากระบอบ คสช.

และ 2. เมื่อยุติการเดินหน้าโครงการแล้ว รัฐบาลต้องจัดให้มีการศึกษาผลกระทบเชิงยุทธศาสตร์ หรือ SEA อย่างรอบคอบ เพื่อสร้างชุดข้อมูลทางวิชาการที่มีคุณภาพประกอบการตัดสินใจต่อแนวทางและโครงการพัฒนาในพื้นที่ต่างๆ ของภาคใต้ต่อไป

ประเด็นตัวอย่างที่น่าสนใจหนึ่งในเรื่องนี้ มาจากเอกสารข้อมูลโครงการอุตสาหกรรม ระบุว่านิคมอุตสาหกรรมจะทำให้เกิดการจ้างงาน 100,000 ตำแหน่ง และจะมีมูลค่าทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นกว่า 30,000,000,000 บาท (สามหมื่นล้านบาท)

ประเด็นนี้กลายเป็นคำถามย้อนกลับว่า ทำไมรัฐบาลไม่ส่งเสริมอาชีพพื้นบ้าน ซึ่งมีนโยบายส่งเสริมเศรษฐกิจสีเขียวอยู่แล้ว และคนใน อ.จะนะ ต่างพึ่งพาทรัพยากรธรรมชาติที่สร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว แต่กลับส่งเสริมให้มีโครงการนิคมอุตสาหกรรมของนายทุนมาตั้ง ซึ่งดูจะขัดกันไปหมด

อีกกรณีที่น่าสนใจและเพิ่งเกิดขึ้นเมื่อเร็วๆ นี้ คือการประเมิน SEA แหล่งมรดกโลกกลุ่มป่าดงพญาเย็น-เขาใหญ่ และแผนการจัดการแหล่งมรดกโลกกลุ่มป่าดงพญาเย็น-เขาใหญ่ ซึ่งได้จัดการประชุมขึ้นเมื่อวันที่ 16 มกราคม 2569

ประเด็นนี้สืบเนื่องมาจาก การประชุมคณะกรรมการมรดกโลกสมัยสามัญ ครั้งที่ 47 ที่กรุงปารีส ประเทศฝรั่งเศส มีคำสั่งให้ระงับโครงการเขื่อนในและนอกพื้นที่มรดกโลก ดงพญาเย็น-เขาใหญ่ จนกว่าการประเมิน SEA ขึ้นมาก่อน สะท้อนให้เห็นถึงความสำคัญของ SEA ที่ถูกยึดโยงไว้ในระดับสากล

ซึ่งการประชุมดังกล่าว ได้ให้ความสำคัญกับประเด็นหลัก 4 ด้าน ได้แก่ 1) การสำรวจข้อมูลภาคสนามเพื่อประเมินคุณค่าโดดเด่นอันเป็นสากล (OUV) ของพื้นที่ โดยอาศัยองค์ความรู้ด้านทรัพยากรป่าไม้ สัตว์ป่า และระบบสารสนเทศภูมิศาสตร์ (GIS) 

2) กระบวนการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในทุกระดับ เพื่อให้การจัดทำ SEA สะท้อนบริบทพื้นที่และมุมมองของภาคส่วนที่เกี่ยวข้องอย่างรอบด้าน 3) การวิเคราะห์ประเด็นทรัพยากรน้ำ การท่องเที่ยว และเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อม เพื่อพิจารณาทางเลือกเชิงยุทธศาสตร์ และผลกระทบในระยะยาว และ 4) การสื่อสารสาธารณะ เพื่อสร้างความเข้าใจที่ถูกต้อง โปร่งใส และต่อเนื่องต่อกระบวนการจัดทำ SEA

การทำ SEA และแผนการจัดการแหล่งมรดกโลกกลุ่มป่าดงพญาเย็น-เขาใหญ่ มีความคาดหวังว่าจะเกิดฐานข้อมูลเชิงยุทธศาสตร์ที่มีความน่าเชื่อถือ สามารถใช้ประกอบการตัดสินใจเชิงนโยบาย การพิจารณาโครงการพัฒนา และการบริหารจัดการพื้นที่มรดกโลกในระยะยาว ตลอดจนเป็นต้นแบบของการดำเนินการ SEA ที่อาศัยความร่วมมือหลายภาคส่วน และสอดคล้องกับมาตรฐานสากลภายใต้อนุสัญญาว่าด้วยการคุ้มครองมรดกโลกทางวัฒนธรรมและทางธรรมชาติต่อไป

ส่วนผลจะเป็นอย่างไรคงต้องติดตามในตอนต่อไป

หรือในอีกสถานการณ์หนึ่งที่เริ่มมีการตั้งคำถามถึง SEA บ้างแล้ว อย่างโครงการก่อสร้างกระเช้าไฟฟ้าขึ้นภูกระดึง ที่ล่าสุดกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช เพิ่งลงนามความร่วมมือกับองค์การบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน (อพท.) และจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เพื่ออนุญาตให้เข้าศึกษา และเห็นชอบในหลักการ หากอพท. จะมีโครงการศึกษาการพัฒนาในพื้นที่อื่นๆ ของกรมอุทยานฯ (วันเดียวกับที่ประชุม SEA และแผนการจัดการแหล่งมรดกโลกกลุ่มป่าดงพญาเย็น-เขาใหญ่)

แต่ก็เกิดคำถามที่น่าสนใจตามมา ว่าการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่กำลังจะดำเนินการด้วยงบประมาณ 25.7 ล้านบาท จะสามารถตอบคำถามเชิงยุทธศาสตร์ได้กว้างขนาดไหน

ตัวอย่างเช่น มีการอ้างว่าโครงการนี้ไม่ได้มุ่งหวังผลกำไรจากค่าตั๋วโดยตรงเป็นเป้าหมายหลัก แต่ต้องการเป็นกลไกสำคัญในการกระจายรายได้สู่ชุมชนด้านล่าง ทั้งที่พัก ร้านอาหาร และบริการการท่องเที่ยวอื่นๆ 

อย่างไรก็ดี แล้วในแนวทางอื่นที่จะกระจายรายได้สู่ชุมชนโดยไม่ต้องสร้างโครงสร้างพื้นฐานถาวรบนยอดภูล่ะ ควรเป็นอย่างไร เราได้คุยกันหรือยังว่าทางเลือกไหนดีที่สุดสำหรับความยั่งยืนในระยะยาวมากที่สุด ? ซึ่งไม่ต่างจากกรณีของจะนะสักเท่าไหร่ แต่หากมีการทำ SEA ก็จะช่วยเปรียบเทียบทางเลือกเหล่านี้ได้อย่างยุติธรรม

เพราะการทำ SEA สำหรับโครงการกระเช้าไฟฟ้าภูกระดึงจะช่วยให้เกิด ‘พื้นที่ร่วม’ ในการตัดสินใจ แทนที่จะเป็นเพียงกระบวนการทางเทคนิคเพื่อขออนุมัติโครงการ แต่ SEA จะบังคับให้หน่วยงานรัฐต้องมองเห็นภาพรวมของแผนการท่องเที่ยวทั้งจังหวัด และการจัดการพื้นที่คุ้มครองในระดับภูมิภาคอาเซียน ซึ่งจะช่วยสร้างความมั่นใจให้กับภาคประชาชนว่าการตัดสินใจ ‘สร้าง’ หรือ ‘ไม่สร้าง’ ตั้งอยู่บนฐานของการพัฒนาที่ยั่งยืนจริงๆ ไม่ใช่เพียงแค่เพียงผลประโยชน์ระยะสั้น

SEA ที่ดี สู่การพัฒนาที่ยั่งยืน  ในรายงานแนวทางการประเมินสิ่งแวล้อม ระดับยุทธศาสตร์ (ฉบับปรับปรุง) โดย สํานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้กำหนดหลักการเรื่องนี้ไว้ 9 ข้อ ประกอบด้วย  1. มีเป้าหมายในการพัฒนาที่ชัดเจน มองอนาคตของการพัฒนา การเปลี่ยนแปลงในอนาคตที่จะเกิดขึ้น พิจารณาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นแบบสะสมในอนาคต เพื่อเป็นการเตือนล่วงหน้าก่อนเกิดผลกระทบ  2. บูรณาการ SEA เข้ากับกระบวนการวางแผนหรือแผนงานพัฒนา รวมทั้งการตัดสินใจระดับ ยุทธศาสตร์ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งบูรณาการประเด็นการพัฒนาทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม เพื่อนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน  3. ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียที่สำคัญ ผู้มีส่วนได้เสียสามารถเข้าถึงข้อมูลได้โดยง่าย สร้างความน่าเชื่อถือในการสื่อสารต่อสาธารณะ ส่งเสริมการเปิดเผยต่อสาธารณะให้มีความโปร่งใส ตลอดทุกขั้นตอนของกระบวนการ และมีการสื่อสารอย่างต่อเนื่อง  4. มีการวิเคราะห์และเปรียบเทียบผลกระทบ ผลกระทบสะสม ความเสี่ยงของทางเลือกการพัฒนา บ่งชี้โอกาสและข้อจำกัดของทางเลือกที่เหมาะสมที่สุดเพื่อบรรลุการพัฒนาที่ยั่งยืน พร้อมทั้งให้ เหตุผลในการประเมินทางเลือกต่างๆ เปรียบเทียบกัน  5. มีความยืดหยุ่น สามารถทบทวนปรับปรุง และปรับให้เข้ากับบริบทและสถานการณ์ได้  6. มีความเป็นอิสระ เป็นกลาง และปราศจากแรงกดดันจากสิ่งรบกวนภายนอก เพื่อไม่ให้เกิด ความเอนเอียง  7. ดำเนินการให้บรรลุวัตถุประสงค์ของ SEA โดยใช้ทรัพยากรในการดำเนินงานอย่างมีประสิทธิภาพ  8. มีการควบคุมและประกันคุณภาพอย่างมีประสิทธิผล โดยทบทวน ติดตามและตรวจสอบผล ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินการตามแผนหรือแผนงาน  9. ส่งเสริมการเรียนรู้และความเข้าใจของผู้จัดทำ SEA และผู้มีส่วนได้เสียจากการดำเนินการตามแผน หรือแผนงาน

อ้างอิง

• แนวทางการประเมินสิ่งแวล้อม ระดับยุทธศาสตร์ (ฉบับปรับปรุง) โดย สํานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
• #SaveChana : SEA จะเป็นตัวกำหนดอนาคตของจะนะได้จริงหรือไม่?
• กรมอุทยานฯ ยันยังไม่มีเขื่อนผุดรอบมรดกโลก ดงพญาเย็น-เขาใหญ่ คาด 2 ปี ประเมิน SEA
• การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA) แหล่งมรดกโลกกลุ่มป่าดงพญาเย็น – เขาใหญ่
• กระเช้าภูกระดึง มาแน่! เตรียมปักเสาแรก ธ.ค. 69 บูมเศรษฐกิจท่องเที่ยว