ประวัติย่อ การจัดการป่าไม้ไทย วันอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้ของชาติ

ย้อนเข็มนาฬิกากลับไปในวันที่ 14 มกราคม พ.ศ. 2532 หนึ่งวันในอดีตที่มีความสำคัญต่อการอนุรักษ์ป่าไม้ไทย จากคำสั่ง ‘ปิดป่า’ สั่งยกเลิกสัมปทาน เปลี่ยนจากยุคแสวงประโยชน์เชิงพาณิชย์สู่ยุคแห่งการอนุรักษ์ที่แลกมาด้วยบทเรียนและชีวิต

เนื่องในวันอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้ของชาติ 14 มกราคม จึงอยากชวนผู้อ่านย้อนรากเหง้าทางประวัติศาสตร์ พัฒนาการของกรอบกฎหมาย เหตุการณ์สำคัญที่เป็นจุดหักเหเชิงนโยบาย ตลอดจนข้อจำกัด และอุปสรรคที่ยังคงท้าทายการบริหารจัดการป่าไม้ไทย

จุดเริ่มต้นการจัดการป่าไม้ไทย

ประวัติศาสตร์การจัดการป่าไม้ไทยมีจุดเริ่มต้นที่สำคัญในปี พ.ศ. 2439 เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโปรดเกล้าฯ ให้สถาปนากรมป่าไม้ขึ้นในวันที่ 18 กันยายน โดยรัฐบาลได้ยืมตัวนายเอช เสลด ชาวอังกฤษ ผู้ชำนาญการป่าไม้ของพม่า มาช่วยวางแผนการจัดการป่าไม้ของไทย

แต่การสถาปนาหน่วยงานนี้หาใช่เพื่อการอนุรักษ์อย่างในความหมายปัจจุบัน แต่เป็นการดำเนินนโยบายเชิงรัฐศาสตร์เพื่อรวมศูนย์อำนาจการจัดการทรัพยากรจากเจ้าเมืองฝ่ายเหนือเข้าสู่รัฐส่วนกลาง 

เนื่องจากเวลานั้น ‘ไม้สัก’ ถือเป็นสินค้าออกที่สำคัญของประเทศ แต่เจ้าเมืองฝ่ายเหนือได้เรียกเงินกินเปล่าตามอำเภอใจ และทำไม้กันอย่างไร้ระเบียบ  ในช่วงแรกรัฐไทยจึงให้ความสำคัญกับการออกกฎระเบียบเพื่อจัดเก็บค่าตอไม้ และควบคุมการตีตราไม้ 

กฎหมายสำคัญในยุคแรก คือ พระราชบัญญัติป้องกันการลักลอบตีตราไม้ พ.ศ. 2441 ที่มุ่งป้องกันการรั่วไหลของรายได้รัฐจากการทำไม้ที่ผิดระเบียบ

คำนิยามของ ‘ป่า’

กฎหมายที่เป็นเสาหลักของการจัดการป่าไม้ไทยมาจนถึงปัจจุบันคือ พระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช 2484 ซึ่งถูกตราขึ้นเพื่อปรับปรุงกฎหมายเดิมให้เหมาะสมกับกาลสมัย

ความสำคัญของกฎหมายฉบับนี้อยู่ที่ มาตรา 4 (1) ที่นิยามคำว่า ‘ป่า’ หมายความว่า “ที่ดินที่ยังมิได้มีบุคคลได้มาตามกฎหมายที่ดิน”  

นิยามดังกล่าวสะท้อนแนวคิดว่า พื้นที่ใดก็ตามที่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ครอบครองย่อมถือเป็นป่าของรัฐโดยปริยาย ที่ได้กลายเป็นต้นตอความขัดแย้งเรื่องที่ดินทับซ้อนระหว่างรัฐกับชุมชนในพื้นที่ป่าในเวลาต่อมา    

ด้านเนื้อหา พ.ร.บ. ป่าไม้ 2484 มุ่งเน้นไปที่การควบคุมการทำไม้หวงห้าม การเก็บหาของป่า และการเคลื่อนย้ายไม้ มีการกำหนดชนิดไม้หวงห้าม เช่น ไม้สัก และไม้ยาง ผู้ที่จะทำไม้เหล่านี้ต้องได้รับอนุญาตและเสียค่าภาคหลวงให้แก่รัฐ 

ยุคสัมปทานไม้และนโยบายพัฒนาชาติ

ในช่วงทศวรรษ 2500 ไทยเข้าสู่ยุคการเร่งพัฒนาเศรษฐกิจ ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2504) ส่งผลให้พื้นที่ป่าไม้ลดลงอย่างรวดเร็ว  

เวลานั้นรัฐมองว่าป่าไม้คือทุนทางธรรมชาติที่ต้องนำออกมาใช้เพื่อการพัฒนาอุตสาหกรรมและการก่อสร้างสาธารณูปโภค ระบบสัมปทานป่าไม้จึงถูกใช้เป็นเครื่องมือหลักในการจัดการป่า    

สถิติจากปี พ.ศ. 2504 ระบุว่าประเทศไทยมีพื้นที่ป่าไม้สูงถึงร้อยละ 53.33 ของพื้นที่ประเทศ หรือประมาณ 273,628 ตารางกิโลเมตร

แต่ภายใต้นโยบายสัมปทาน พื้นที่ป่าเหล่านี้ถูกแบ่งเป็นแปลงสัมปทานไม้กระยาเลยและไม้สักกระจายอยู่ทั่วราชอาณาจักร โดยใช้รอบตัดฟัน 30 ปี

นอกจากป่าบกแล้ว ป่าชายเลนก็ถูกเปิดสัมปทานเพื่อทำถ่านไม้เป็นจำนวนมากเช่นกัน  

ขณะเดียวกันยังมีการส่งเสริมการขยายพื้นที่เกษตรกรรมเพื่อปลูกพืชพาณิชย์ เช่น มันสำปะหลัง อ้อย และข้าวโพด ทำให้พื้นที่ป่าลดลงอย่างต่อเนื่องเฉลี่ยปีละหลายล้านไร่

โศกนาฏกรรมกะทูน

จุดเปลี่ยนสำคัญที่สุดในประวัติศาสตร์การอนุรักษ์ป่าไม้ไทย คือ เหตุการณ์อุทกภัยและดินโคลนถล่มในพื้นที่ภาคใต้เมื่อเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2531

เหตุการณ์เริ่มต้นจากฝนที่ตกหนักต่อเนื่องตั้งแต่วันที่ 19 พฤศจิกายน ครอบคลุมพื้นที่ 9 จังหวัดภาคใต้ กระทั่งคืนวันที่ 21 พฤศจิกายน ณ ตำบลกะทูน อำเภอพิปูน จังหวัดนครศรีธรรมราช มวลน้ำป่ามหาศาลได้พัดพาเอาท่อนซุงและดินโคลนลงจากภูเขาเข้าถล่มหมู่บ้านจนหายไปจากแผนที่    

ท่อนซุงที่พัดมากับกระแสน้ำมีทั้งไม้ที่ตีตราโดยถูกต้องตามสัมปทาน และไม้ที่ถูกลักลอบตัดอย่างผิดกฎหมาย

ผลพวงจากเหตุการณ์กะทูนส่งผลให้รัฐบาลภายใต้การนำของพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ ต้องเผชิญกับข้อเรียกร้องให้ยกเลิกสัมปทานป่าไม้ทั่วประเทศ ในวันที่ 14 มกราคม พ.ศ. 2532 มีผลให้การทำไม้สัมปทาน จำนวน 276 ป่า เนื้อที่ 96,728,981 ไร่ ยุติลงโดยสิ้นเชิง

วันอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้ของชาติ

มาตรการ ‘ปิดป่า’ ครั้งนั้นครอบคลุมพื้นที่สัมปทานกว่า 96 ล้านไร่ทั่วประเทศ ถือเป็นการตัดสินใจทางการเมืองและเชิงนโยบายที่เด็ดขาดที่สุดในประวัติศาสตร์การป่าไม้ 

ต่อมาในวันที่ 9 มกราคม พ.ศ. 2533 คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติกำหนดให้วันที่ 14 มกราคมของทุกปีเป็น วันอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้ของชาติ เพื่อรำลึกถึงโศกนาฏกรรมที่กะทูน และเพื่อให้ประชาชนตระหนักถึงความสำคัญของการรักษาผืนป่าไม้ที่เหลืออยู่

สืบ นาคะเสถียร 

หลังการปิดป่าในปี พ.ศ. 2532 ภารกิจการอนุรักษ์เข้าสู่ยุคของการป้องกันรักษาอย่างเข้มข้น แต่อุปสรรคเชิงโครงสร้างและระบบราชการยังคงเป็นขวากหนามสำคัญ

สืบ นาคะเสถียร นักวนศาสตร์และนักวิชาการป่าไม้ผู้ทุ่มเทชีวิตให้กับการศึกษาสัตว์ป่า ได้ก้าวเข้าสู่ตำแหน่งหัวหน้าเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าห้วยขาแข้งในปี พ.ศ. 2532 เขาพบว่าแม้มีการปิดป่าไปแล้ว แต่การลักลอบตัดไม้และการล่าสัตว์โดยผู้มีอิทธิพลยังคงดำเนินต่อไปอย่างไม่เกรงกลัวกฎหมาย    

สืบต่อสู้อย่างโดดเดี่ยวเพื่อเรียกร้องความสนใจจากรัฐบาลและสังคม ทั้งการคัดค้านการสร้างเขื่อนน้ำโจนที่จะทำลายพื้นที่ป่าอุดมสมบูรณ์ และการต่อสู้กับปัญหาความยากจนของชาวบ้านรอบป่าที่ถูกบีบให้ต้องเข้าป่าล่าสัตว์ 

เขาตระหนักว่าการอนุรักษ์ไม่สามารถสำเร็จได้หากเจ้าหน้าที่ขาดสวัสดิการ และต้องเผชิญกับอิทธิพลมืดเพียงลำพัง

เช้ามืดของวันที่ 1 กันยายน พ.ศ. 2533 สืบตัดสินใจทำอัตวิบาตกรรมในบ้านพัก ณ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าห้วยขาแข้ง เพื่อส่งเสียงปืนที่ดังที่สุดเพื่อปลุกสังคมไทยให้ตื่นตัวต่อภัยคุกคามทรัพยากรธรรมชาติ และนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงหลายประการ เช่น การประกาศมรดกโลก การตื่นตัวของภาคประชาชน และการก่อตั้งมูลนิธิสืบนาคะเสถียร เพื่อสานต่อปณิธาน

การแยกภารกิจอนุรักษ์และเศรษฐกิจ

ความซับซ้อนของปัญหาป่าไม้นำไปสู่การปฏิรูประบบราชการครั้งสำคัญในปี พ.ศ. 2545 โดยแบ่งส่วนราชการของกรมป่าไม้เดิมออกเป็น 3 หน่วยงานหลัก เพื่อความคล่องตัวในการบริหารจัดการตามภารกิจเฉพาะด้าน

ประกอบด้วย (1) กรมป่าไม้ เน้นการจัดการป่านอกเขตพื้นที่อนุรักษ์ การจัดการป่าชุมชน และการส่งเสริมไม้เศรษฐกิจ (2) กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช  รับผิดชอบพื้นที่ป่าอนุรักษ์อย่างเข้มข้น ได้แก่ อุทยานแห่งชาติ 156 แห่ง วนอุทยาน และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า และ (3) กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง รับผิดชอบการจัดการทรัพยากรทางทะเลและป่าชายเลน

การปฏิรูปนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อแยกภารกิจ ‘การใช้ประโยชน์’ และ ‘การอนุรักษ์’ ออกจากกันอย่างชัดเจน แต่ในทางปฏิบัติกลับก่อให้เกิดปัญหาในการบริหารจัดการ และการประสานงานระหว่างหน่วยงานที่มีพื้นที่รับผิดชอบคาบเกี่ยวกัน

กฎหมายป่าไม้ฉบับปี พ.ศ. 2562

ปี พ.ศ. 2562 ถือเป็นช่วงเปลี่ยนแปลงสำคัญอีกครั้งในมิติของกฎหมายป่าไม้ มีการตราพระราชบัญญัติใหม่ที่มุ่งแก้ปัญหาระหว่างรัฐกับชุมชนอย่างเป็นรูปธรรมมากขึ้น โดยพยายามผ่อนปรนกฎระเบียบที่ตึงเกินไปในอดีตเพื่อให้สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงของสังคม เช่น  

พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และ พ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 มีบทบัญญัติสำคัญในมาตรา 64 (อุทยานฯ) และมาตรา 121 (สัตว์ป่าฯ) ที่อนุญาตให้ประชาชนที่อยู่อาศัยหรือทำกินในเขตป่าอนุรักษ์มาก่อนกฎหมายบังคับใช้ สามารถใช้ประโยชน์ในพื้นที่ได้ตามโครงการอนุรักษ์และใช้ทรัพยากรอย่างยั่งยืน

พ.ร.บ. ป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ที่ส่งเสริมให้ชุมชนร่วมกับรัฐในการจัดการป่านอกเขตพื้นที่อนุรักษ์ อนุญาตให้สมาชิกป่าชุมชนเก็บหาของป่าและใช้ประโยชน์จากไม้ตามแผนจัดการป่าชุมชนที่ได้รับอนุมัติ    

พ.ร.บ. ป่าไม้ พ.ศ. 2562 ที่ว่าด้วยเรื่องการยกเลิกไม้หวงห้ามในที่ดินกรรมสิทธิ์ (มาตรา 7) เพื่อสร้างแรงจูงใจให้ประชาชนปลูกไม้เศรษฐกิจ เช่น ไม้สัก และไม้ยาง ในที่ดินของตนเองได้โดยไม่ต้องขออนุญาตทำไม้จากทางการ

อย่างไรก็ดีในมุมมองของภาคประชาชน ยังเห็นว่ากำหมายที่ออกมามีข้อบกพร่องอีกหลายด้าน ด้วยเงื่อนไขต่างๆ ที่เขียนไว้กฎหมายยังไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง ตลอดจนเรื่องที่ว่า กฎหมายชุดนี้ถูกผลักดันและตราขึ้นในยุคที่บ้านเมืองไม่เป็นประชาธิปไตย (รัฐบาล คสช.) ทำให้ขาดการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในพื้นที่อย่างแท้จริง

พื้นที่ป่าไม้ไทย

จากการวิเคราะห์ข้อมูลล่าสุดของสถานการณ์พื้นที่ป่าไม้ไทยยังคงอยู่ในสภาวะที่น่ากังวล แม้รัฐบาลมีนโยบายป่าไม้แห่งชาติที่กำหนดให้ประเทศไทยมีพื้นที่ป่าไม้ร้อยละ 40 (เป็นป่าอนุรักษ์ร้อยละ 25 และป่าเศรษฐกิจร้อยละ 15) แต่ตัวเลขจริงยังคงห่างไกลจากเป้าหมาย

ในปี พ.ศ. 2567 ประเทศไทยเหลือพื้นที่ป่าไม้เพียงร้อยละ 31.46 ของพื้นที่ประเทศ หรือประมาณ 101,785,271.58 ไร่ 

แสดงถึงแนวโน้มที่ลดลงอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาที่พบการสูญเสียพื้นที่ป่าสะสมมากกว่า 8 แสนไร่ ในขณะที่มีการเพิ่มขึ้นสะสมเพียง 3.3 แสนไร่เท่านั้น

การอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้ของชาติไทยได้เดินทางผ่านบทเรียนที่เจ็บปวด จากยุคสัมปทานที่เป็นเหตุให้เกิดโศกนาฏกรรมกะทูนในปี พ.ศ. 2531 มาสู่ยุคของการปิดป่าที่สร้างประวัติศาสตร์การอนุรักษ์ขึ้น

อย่างไรก็ตาม การบรรลุเป้าหมายพื้นที่ป่าร้อยละ 40 ตามนโยบายป่าไม้แห่งชาติยังคงเป็นโจทย์ใหญ่ที่ต้องการมากกว่าเพียงแค่มาตรการบังคับใช้กฎหมาย

วันอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้ของชาติ 14 มกราคม จึงไม่ควรเป็นเพียงวันรำลึกอดีต แต่ต้องเป็นวันแห่งการทบทวนยุทธศาสตร์เพื่อส่งต่อมรดกทางธรรมชาติที่สมบูรณ์ให้แก่คนรุ่นหลัง 

ดังเช่นเจตนารมณ์ที่สืบ นาคะเสถียร ได้ฝากไว้ด้วยชีวิต เพื่อให้ป่าไม้ไทยยังคงเป็นรากฐานของชีวิตและสิ่งแวดล้อมสืบไป

อ้างอิง

• ประวัติกรมป่าไม้
• พระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช 2484
• ปัญหากฎหมายเกี่ยวกับระบบการบริหารจัดการป่าไม้ตามกฎหมายป่าไม้
• รู้ทันภัยพิบัติจากดินถล่ม
• ประวัติความเป็นมา กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช
• วันอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้ของชาติ